ЗАЯВЛЕНИЕ № 1 Ассоциации «ГОЛОС» по результатам долгосрочного наблюдения (этап выдвижения, регистрации и начала агитационной кампании). Москва, 18 сентября 2008 г. | Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований городов – административных центров субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных районов и иных муниципальных образований назначенные на 12 октября 2008 г.

Ассоциация «ГОЛОС» проводит долгосрочное наблюдение за избирательным процессом выборов. Данное наблюдение осуществляется на основе данных наблюдения корреспондентами газеты «Гражданский ГОЛОС», активистами Ассоциации. Ассоциация получает информацию, как из средств массовой информации регионов, так и в экспертных интервью с представителями политических партий, лидерами НКО, членами избирательных комиссий, а также от простых граждан, сообщающих данные о нарушениях в ходе кампании на «Горячую линию» Ассоциации.

Осуществляя наблюдение за избирательным процессом, организация, прежде всего, обращает внимание на: 1. соблюдение избирательных прав граждан и избирательных процедур; 2. работу избирательных комиссий; 3. использование административного ресурса в избирательной кампании; 4. соблюдение равных возможностей для ведения избирательной кампании кандидатами; 5. ход дня голосования.

Данное заявление – первое в серии заявлений, фиксирующих ход избирательной кампании. Оно охватывает период с момента объявления выборов до 15 сентября 2008 года. До конца кампании организация сделает еще два заявления (одно по ходу агитационной кампании и одно по результатам проведения голосования и подведения его итогов).

На единый избирательный день 12 октября 2008 года назначены основные выборы законодательных органов власти 5 российских регионов (Иркутская, Кемеровская, Сахалинская области, Забайкальский край, а также досрочные выборы Парламента Чеченской Республики), досрочные выборы главы города Вологда, выборы мэров Ставрополя, Магадана и Хабаровска. Из наиболее значимых выборов органов представительной власти на уровне городских округов и муниципальных районов можно отметить выборы депутатов Барнаульской городской думы пятого созыва, Ставропольской городской думы пятого созыва, половины депутатов Тверской Городской Думы (ротация), муниципалитета города Ярославля пятого созыва, Новокузнецкого горсовета, городской думы города Сызрани.

Пройдет также целый ряд основных и дополнительных выборов в представительные органы местного самоуправления многих российских регионов как на районном, так и на поселенческом уровне, а также выборы большого числа глав поселений. Продолжается проведение референдумов по укрупнению муниципальных образований с целью «оптимизации» административно-территориальной структуры регионов.

ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЫБОРОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ 12 ОКТЯБРЯ 2008 ГОДА

Региональные выборы 12 октября – последняя точка в первом этапе региональной избирательной реформы, растянувшемся почти на пять лет (с 15 июля 2003 года), пока все российские регионы один за другим добровольно-принудительно переходили на избирательную систему с избранием не менее половины депутатов регионального ЗС по партийным спискам. Именно 12 октября проведет выборы последний регион из 83 имеющихся в настоящее время, где еще оставался «чисто мажоритарный» региональный парламент – Кемеровская область. Для Иркутской, Сахалинской области и Чеченской Республики это будут вторые выборы с применением пропорциональной системы.

Что касается особенностей избирательной кампании по выборам 12 октября 2008 года в данных пяти регионах, то можно отметить следующее: В Кемеровской и Сахалинской областях выборы были назначены решениями областных парламентов.  Во вновь образованных «укрупненных» регионах Иркутской области и Забайкальском крае – временными РИК (региональными избирательными комиссиями).  В Чеченской Республике, где предыдущий парламент самораспустился, выборы были назначен решением РИК.  В Иркутской области и Забайкальском крае выборы проходят не по законам, принятыми ЗС, а по Положениям о выборах, утвержденными указами Президента РФ.

Сроки предвыборной агитации в СМИ во всех регионах идентичны – с 13 сентября до 00-00 часов 11 октября 2008 года.

Ассоциация отмечает продолжение двух тенденций последних лет: переход регионов к полностью пропорциональной избирательной системе и самороспуск региональных парламентов с проведением досрочных выборов, что очевидно создает трудности для эффективного участия в выборах оппозиционным партиям.

В осенней кампании 2008 года примером этих двух тенденций стала Чеченская Республика, где вначале был принят новый закон о выборах, отменивший мажоритарные округа и установивший полностью пропорциональную избирательную систему. После этих поправок 27 июня 2008 года инициирован самороспуск прежнего чеченского парламента. Таким образом, Чеченская Республика стала седьмым регионом, где будет избран региональный парламент только по партийным спискам (после Санкт-Петербурга, Московской области, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Амурской области), и шестым за последний год случаем самороспуска регионального парламента (после Краснодарского края, Мордовии, Амурской, Ивановской областей и Калмыкии). О планах перехода к полностью пропорциональной избирательной системе партийных списков в перспективе также заявили власти Кабардино-Балкарии, Новосибирской области, Приморского края и некоторых других регионов.

Во всех данных регионах, кроме Сахалинской области, парламенты избираются на 5 лет (увеличение сроков полномочий с 4 до 5 лет явная тенденция), также традиционным является повышение заградительного барьера до 7%.

Что касается структуры партийных списков в пропорциональной составляющей региональных выборов 12 октября 2008, то во всех случаях, кроме Забайкальского края, они являются «плоскими» (то есть все кандидаты расположены в жесткой иерархической последовательности друг за другом с первого до последнего номера). И только в Забайкальском крае краевой список кандидатов включает в себя общекраевую часть, а также разбивается не менее чем на 7 и не более чем на 11 региональных групп кандидатов. С одной стороны разбиение списков на региональные группы способствует более четкой территориальной привязке депутатов и более явной связи депутатов с конкретными локальными интересами, делает более понятным тот факт, кто и кого избирает и минимизирует число избрания депутатами кандидатов, находившихся в глубине списка и вытащенных «паровозами»-лидерами списка (фактически «котов в мешке» для избирателей). С другой стороны, требование к партиям сформировать список с усложненной структурой и существенно завышенным по сравнению с числом вероятно полученных мандатов числом кандидатов фактически означает создание дополнительного организационно-финансового (имущественного) ценза, кроме того, разбиение списка на территориальные группы создает дополнительные основания для отказа спискам в регистрации или отмены их регистрации в ходе кампании через «выбивание» из списка тем или иным путем одной их групп, после чего их число становится меньше установленного законом (именно так выбивали с выборов списки СПС в Вологодской, Псковской областях, Дагестане, а также списки ряда иных партий).

Что касается избирательных залогов, то на этот раз наибольший избирательный залог установлен для партийных списков в Иркутской области (6 млн. руб.), далее следуют Чечня (4,5 млн.), Забайкальский край и Кемеровская область (3 млн.), Сахалинская область (1 млн.).

Что касается наличия института общественных наблюдателей, то возможность назначения наблюдателей от общественных объединений предусмотрена в Иркутской, Кемеровской областях и Забайкальском крае.

В Сахалинской области и Чеченской Республике наблюдателей могут назначать только зарегистрированные кандидаты и зарегистрированные партийные списки.

ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ

Главной правовой особенностью муниципальных выборов является расширение внедрения пропорциональной избирательной системы (как смешанной, мажоритарно-пропорциональной, так и в ряде случаев полностью пропорциональной).

Единственный регион России, использовавший смешанную избирательную систему на выборах представительных органов МСУ до начала 2000-х годов - это Красноярский край. Но уже на выборах 2000–2001 годов 7 городов отказались от смешанной системы, и выборы проводились в них только по мажоритарной системе. После 2004 года внедрение партийных списков на муниципальных выборах стало активно расширяться. К началу 2006 года использовалась на выборах в 53 муниципальных образованиях 8 субъектов РФ . 12 марта 2006 по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе был избран совет города Саратов. Затем в 2006-2007 к этому перечню добавились Сыктывкар, Рязань, Владивосток, Ногинский район Московской области. Полностью пропорциональная система была введена в г. Волжский Волгоградской области, г. Махачкала и множестве иных муниципальных образований Дагестана. Этот список на выборах 12 октября 2008 дополнят Ставрополь, Электрогорск Московской области и 70 муниципальных образований Тверской области.

ИТОГИ ВЫДВИЖЕНИЯ И РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ

Всего в 5 регионах было официально заверено 35 партийных списков.

Из 35 заверенных списков политических партий 57% пришлось на «парламентские партии», освобожденные от внесения залогов и сбора подписей. В результате из 15 списков непарламентских партий документы на регистрацию сдало 14 – из борьбы на этом этапе выбыл список РЭП «Зеленые» в Забайкальском крае, где партия затем подписала соглашение о сотрудничестве с «Единой Россией». 13 списков сдали подписные листы и лишь один – РЭП «Зеленые» в Забайкальском крае – избирательный залог. Что касается регистрации, то из 13 непарламентских партий, сдавших подписные листы в регистрацию, получили регистрацию только 5 (Партия Мира и Единства, «Народный союз» и «Патриоты России» в Чеченской Республике, АПР в Иркутской области и Забайкальском крае). Это лишний раз подчеркивает чрезмерность требований, установленных законом при проверке подписных листов, которые можно выполнить лишь при заведомо доброжелательном отношении регистрирующих органов .

Ассоциация «ГОЛОС» отмечает, что в Иркутской области при регистрации по залогу списка РЭП «Зеленые» было предложение отказать в регистрации по причине того, что печать на бланке банка якобы стоит не в положенном месте. Тем не менее региональная избирательная комиссия приняла решение о регистрации списка. Однако кандидат партии по одномандатному округу №10 Евгений Пасечник получил отказ в регистрации в такой же ситуации.

Сводная таблица по числу выдвинутых и зарегистрированных партийных списков в регионах

В результате общее число зарегистрированных списков составило 26.

Таким образом, уровень политической конкуренции остается крайне низким на фоне предыдущих лет (в среднем на регион приходится 5,2 зарегистрированных партийных списка). Для сравнения на региональных выборах 8 октября 2006 года из 80 выдвинутых партийных списков в 9 регионах в бюллетене в день выборов было в среднем 8 участвующих партий. 11 марта 2007 года из 135 выдвинутых в 14 регионах в бюллетене в день выборов было в среднем 6,5 партий на регион.

Для оценки изменения ситуации с уровнем политической конкуренции показателен Сахалин, где на выборах областной думы 2004 года было зарегистрировано 11 списков, а на этот раз только 4. Такая, постоянно снижающая конкуренция на выборах по пропорциональной системе, стала возможна как благодаря крайне жесткому закону о политических партиях, по которому фактически невозможно создать новую партию, так и благодаря высоким избирательным залогам и неадекватным требованиям к подписным листам.

На региональных выборах проявилась та же тенденция, что и на выборах в ГД РФ в 2007 г. - отстранение оппозиции под любыми предлогами и попытка искусственным путем минимизировать политическую конкуренцию. Так, на выборах в Ставропольскую Городскую Думу зарегистрировано только 4 списка партий, представленных в Государственной думе РФ. Отказано в регистрации спискам партии «Народный союз» и СПС на основании итогов проверки подписных листов. СПС подал заявление в городской суд. В Тверской области три территориальных избирательных комиссии: Бежецкая, Вышневолоцкая городская и Вышневолоцкая районная отказали в регистрации списков КПРФ. В Бежецке, по мнению территориальной комиссии, на партийной конференции не была соблюдена тайность голосования при выдвижении кандидатов, хотя на конференции присутствовала и не высказала замечаний лично председатель ТИК Н.Смирнова. Отсутствие тайны голосования, по мнению Бежецкой ТИК, выразилось в отсутствии кабинок для голосования (всего на конференции присутствовало 7 делегатов) и «квадратиков» в бюллетенях напротив фамилий кандидатов, хотя данные детали закон не описывает. В Вышневолоцкой городской и Вышневолоцкой районной избирательной комиссиях высказана претензия, что предоставлена выписка из протокола конференции о выдвижении кандидатов, а не постановление. В итоге зарегистрированы только списки «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России».

На выборах 17 депутатов Тверской городской думы зарегистрированы только списки 4 парламентских партий, отказано в регистрации единственному выдвинутому списку непарламентской партии «Гражданская сила».

На выборах в горсовет Электрогорска Московской области (они проходят по полностью пропорциональной системе) зарегистрировано всего 3 списка: «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России», хотя в городе отмечался высокий уровень голосования за КПРФ, но по какой-то неизвестной причине список КПРФ отсутствует.

Но особенно наглядно эта тенденция проявилась в Барнауле. После того, как суд первой инстанции в мае 2008 отменил итоги выборов Мэра города, администрация города взяла курс на тотальную зачистку электорального поля на выборах Городской Думы. Вначале пытались ввести смешанную избирательную систему, после чего часть депутатов, для срыва кворума, сложила депутатские полномочия. Когда кворум был с трудом обеспечен, удалось провести решение о введении смешанной системы в следующем избирательном цикле.

В ходе самой кампании руководство городской избирательной комиссии привлекло для работы на выборах в городскую думу «специалистов в области избирательного права» в количестве 6 человек, среди которых оказались московские юристы и сотрудники правовых комитетов администраций районов Барнаула. По состоянию на 12 сентября по официальным данным сайта городской администрации (http://www.barnaul.org/vlast/elections/resh_54/) было зарегистрировано 137 кандидатов, 77 кандидатам в регистрации было отказано. Зарегистрированы все 35 кандидатов «Единой России» и все 34 кандидата ЛДПР, 18 из 21 коммуниста (2 отказано, 1 утратил статус выдвинутого), 20 из 21 члена CР (1 получил отказ). Больше всего отказов у самовыдвиженцев – из 109 выдвинутых 54 получили отказ, 28 утратили статус выдвинутых, 1 выбыл после регистрации.

Уже после получения отказов ряд кандидатов (Д.Шлионский, С.Мамаев и др.) добились регистрации через решения судов, заседания которых продолжаются. В настоящее время уже по более 40 кандидатам вынесены решения судов по отмене решения избиркомов об отказе в регистрации, при этом избиркомы отказываются их исполнять и для исполнения приходится привлекать судебных приставов.

Показательно, что на выборах в Барнауле многие получившие отказ в регистрации самовыдвиженцы являются членами партии «Единая Россия». Для региональных выборов эта ситуация становится все более и более типичной.

СОСТАВ ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ. ТЕХНОЛОГИИ «ПАРОВОЗОВ»

При формировании партийных списков вновь широко применяется технология «паровозов» (кандидатов, возглавляющих партийные списки, но не намеренных на самом деле фактически становиться депутатами) – во всех 5 регионах списки «Единой России» возглавляют губернаторы. 100%-й охват выборов ЗС губернаторами в истории проведения региональных выборов в РФ происходит впервые.

Дополнительно стимулировал рост личного участия губернаторов в региональных выборах такой фактор как отмены прямых губернаторских выборов и стремление компенсировать недостаток прямой легитимности. Уже во второй половине 2005 года из 12 регионов, где прошли выборы, губернаторы возглавляли списки «Единой России» в 5 (Белгородская, Тамбовская, Тверская, Челябинская области, Москва). Весной 2006 года губернаторы возглавили списки «Единой России» в 5 регионах из 8, на выборах второй половины 2006 года – в 9 из 10 регионов. Весной 2007 года губернаторы возглавили 13 из 15 партийных списков (везде, кроме Санкт-Петербурга и Псковской области), а в декабре 2007 года – в 7 из 9 регионов (везде, кроме Камчатского края и Мордовии, где вообще не было центральной части списка).

Некоторый спад личного участия губернаторов отмечен в марте 2008 года, когда они возглавили списки только в 6 из 11 регионах (то есть без Башкортостана, Ингушетии, Калмыкии, Якутии, Ярославской области).

Выводы и рекомендации:

1. Ассоциация «ГОЛОС» в первую очередь обращает внимание на переход регионов к полностью пропорциональной избирательной системе.

Важной составляющей любых выборов является реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами России .

Несмотря на то, что механизм обращения в течение 3 дней в политическую партию непартийными гражданами и просьба рассмотреть их кандидатуры на участие в выборах заложен в региональных законах о выборах Чеченской Республики, Ингушетии и некоторых других регионов, становится очевидно, что вышеприведенные нормы никакой гарантией реализации пассивного избирательного права не являются. Да и в принципе таких гарантий быть не может: обязать партию выдвинуть гражданина невозможно. Партийная организация может формально выполнить предусмотренную законом процедуру, но понятно, что члены партии вряд ли выдвинут чужого для них человека. Безусловно, партии выдвигали и выдвигают беспартийных граждан, но делали это в основном по собственной инициативе (или в обмен на спонсорскую помощь). Попытки же рядовых беспартийных граждан «не санкционировано» выдвинуться от той или иной партии, как правило, гасятся еще работниками партийных аппаратов.

Ассоциация «ГОЛОС» отмечает, что сам принцип выборов «местного самоуправления» предполагает, что это выборы жителями власти из своего состава, решающих сугубо локальные проблемы, где идеологическая составляющая отсутствует как таковая.

Органы МСУ – это в первую очередь представители местного сообщества, обладающие максимальной личной репутацией и личным доверием. Подавляющее же число членов местных сообществ беспартийны. Не секрет, что в лучшем случае отделения большинства политических партий существуют в административных центрах субъектов Федерации и крупнейших городах (но и там зачастую являются фиктивными), в малых же городах, уже не говоря о сельских районах, никаких партий (кроме созданной административным путем «партии власти») реально просто нет, даже фиктивных. Отделения политических партий по закону о политических партиях официально регистрируются только на уровне субъектов Федерации. Даже этот уровень регистрации большинство партий поддерживают с трудом, учитывая уровень материальных и технических издержек.

Пропорциональная система на муниципальном уровне фактически лишает все большее число граждан пассивного избирательного права на выборах органов местного самоуправления.

 Ассоциации ГОЛОС считает, что для обеспечения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в условиях слабости политических партий следует отказаться от перехода полностью на пропорциональную систему на региональном и муниципальном уровнях.

2. Ассоциация «ГОЛОС» отмечает, что курс на принудительное вступление в «Единую Россию» всех представителей региональной элиты, занимающих значимые посты и представляющих основные экономические группы влияния, независимо от их реальных политических взглядов, не может не вести к тому, что реальная конкуренция во многих регионах приобретает внутрипартийный характер. Ход региональных и муниципальных выборов 12 октября 2008 года, когда члены данной партии активно выдвигаются против её формальных кандидатов, полностью подтверждает эту тенденцию. Это также дополнительно говорит об имитационном характере партийной системы и партийной борьбы. Никакие партийные чистки и исключение нарушающих партийную дисциплину кандидатов при сохранении данного курса на добровольно-принудительное объединение всей номенклатуры под вывеской партии «Единая Россия» не могут дать ни партийного единства, ни реальной политической конкуренции.

 Для того, чтобы воспрепятствовать практике введения в заблуждение избирателей на выборах по пропорциональной избирательной системе, рекомендуем отменить право избранного кандидата отказываться от получения мандата и предусмотреть действенные санкции за нарушение этого запрета.

Ассоциация «ГОЛОС» – российская неполитическая некоммерческая организация, учрежденная в 2000 году для защиты прав российских избирателей и развития гражданского общества. Сегодня «ГОЛОС» работает в 40 регионах России. «ГОЛОС» выступает за честные, прозрачные и свободные выборы. Информирует граждан об избирательном законодательстве России, организует работу «Горячих линий», проводит долгосрочное и краткосрочное наблюдение за всеми этапами выборов, инициирует проведение дискуссионных клубов по обсуждению общественно значимых вопросов. Более подробно о деятельности «ГОЛОСа» узнайте на сайте www.golos.org.